Meerstemmig beleid op drie gebieden: casuïstiek
China spreekt in zijn buitenlandse beleid niet altijd met één duidelijke stem. Zelfs binnen één beleidsgebied neemt het land vaak verschillende standpunten in of komt terug op eerdere opvattingen. Dat maakt China voor andere landen onvoorspelbaar of onbetrouwbaar. Volgens Tim Rühlig, die in de het besproken boek een poging doet om de tegenstrijdigheden en dubbelzinnigheden te verklaren – hij spreekt zelf van ‘contradicties’ –, leidt dit ertoe dat China bijdraagt aan de erosie van de op regels gebaseerde internationale orde, zonder aan een duidelijk alternatief (zoals een ‘China-model’) voor deze orde bij te dragen. Daar maakt de auteur, die zelf de op regels gebaseerde internationale orde een warm hart toedraagt, zich zorgen over.
In zijn dissertatie-onderzoek (afgerond in 2019 met het proefschrift ‘State control in times of China’s rise’, verdedigd aan de universiteit van Frankfurt) waarop dit boek gebaseerd is, probeert hij het tegenstrijdige karakter van het beleid te verklaren. Deze verklaring biedt vervolgens aanwijzingen voor verstandige reacties hierop van de kant van landen die de erosie van de internationale orde willen tegengaan.
Rühlig biedt in zijn boek drie casestudies, die elk een aspect van buitenlands beleid vertegenwoordigen: China’s beleid ten aanzien van de ‘Right to Protect’, dat mogelijkheden van buitenlands ingrijpen in landen onder de vlag van de VN mogelijk maakt, het beleid ten opzichte van Hong Kong en het handelen van China ten opzichte van de regels en de instellingen van de WTO (World Trade Organization).
Zijn onderzoek is kwalitatief en inductief; zijn data bestaan uit beschikbare documenten en open interviews, grotendeels anoniem afgenomen. In de presentatie van het onderzoek zijn vele letterlijke citaten uit de interviews als illustratie opgenomen.
Kwetsbaar gezag, legitimaties, decentralisatie
Auteur Tim Rühlig
Centraal in de casuïstiek is in alle drie de gevallen de kwetsbaarheid van het Chinese gezag. Om steun in de Chinese samenleving te behouden moet de leiding geloofwaardige legitimaties bieden. Deze noodzaak van interne steun geldt ook voor buitenlands beleid.
Het gaat daarbij allereerst om nationale trots, die echter twee kanten op werkt. Chinezen kunnen trots zijn op hun land als dat geïntegreerd is in de wereld en serieus genomen wordt, bijv. in internationale instituties. Maar nationale trots voedt evenzeer nationalistische tendensen, waarmee China zich juist buiten die orde plaatst. Ook een tweede legitimatie, economische prestatie werkt contradictie in de hand. Zowel liberalisering van de economie en vrijhandel worden erdoor gelegitimeerd, als protectionisme en bescherming van zwakke bedrijven.
In zijn drie gevalstudies laat Rühlig vervolgens zien hoe de tegenstrijdige consequenties die aan nationale trots en economische prestatie getrokken worden verbonden zijn met de institutionele structuur en organisatie van de partijstaat, die veel minder gecentraliseerd en eenvormig is dan die voor velen lijkt. Zo komt bij zijn interessante analyse van de implementatie van de WTO-afspraken voor de bankensector de rol van lokale belangen naar voren, die protectionisme bevorderen, terwijl op andere niveaus juist steun is voor liberalisering.
Door gehele casuïstiek heen komt de spanning naar voren tussen conservatieve opvattingen over soevereiniteit – de staat is 100% de baas over de eigen regels – en de realiteit van internationale samenwerking, waarin de staat die macht deelt met instituties en andere staten. Zelfs binnen één casus zien we China daarover tegenstrijdige posities innemen.
Gevolgen van tegenstrijdig beleid
Zoals eerder al aangeduid, leidt de tegenstrijdigheid van Chinees buitenlands beleid volgens de auteur tot een verzwakking van de internationale orde, niet tot een vervanging van deze orde door een consistent ander perspectief. Dit is niet in het belang van andere landen; het is dus de vraag hoe die op deze ontwikkeling zouden moeten reageren.
Hierover geeft Rühlig aan het eind van het boek een aantal suggesties. Belangrijk is in ieder geval dat we beseffen dat er verschillende stemmen in China zijn en dat we de communicatie daarmee openhouden. Er is geen kwaadwillende leiding die uit is op de afbraak van de wereldorde, wel leiden de contradicties in het beleid tot een gefragmenteerde en pluralistische opvatting van deze orde en tot een vervaging van centrale begrippen waarop deze orde is gebaseerd. We moeten in het Westen de interne legitimatieproblemen van de partijstaat serieus nemen.
Toch vooral voor onderzoekers
Tot zover een aantal elementen van het boek die zeker de aandacht verdienen van wie zich met het buitenlandse beleid van China bezighoudt. Zou ik het dan ook aan iedereen aanraden die op dit terrein actief is?
Hoewel het boek een verkorte bijdrage van een dissertatie is en voor een breder publiek, lijkt het toch nog steeds door vorm en stijl primair voor een de beperkte groep van mede-onderzoekers bedoeld. Het academische proza kan anderen afstoten, de vele (overbodige) herhalingen in de tekst halen de vaart uit het betoog. De algemene lezer zou kunnen volstaan met gedeelten van het boek, waarin de voornaamste, zeker interessante, boodschappen te vinden zijn.
Aan de andere kant mist de academische onderzoeker wellicht de methodologische verantwoording van het onderzoek, die in dit boek wel erg summier is. In de oorspronkelijke proefschriftversie van het boek worden de uitdagingen van dit type inductief onderzoek wel beschreven, liet de auteur mij weten. Ook over de controleerbaarheid van de overwegend anoniem gepresenteerde data zegt het proefschrift meer.
De auteur geeft in het boek aan dat zijn eigen bijdrage vooral empirisch is en daarmee kan ik het eens zijn. Los van de verdergaande pretenties van het boek geven de fragmenten uit interviews en geciteerde documenten een boeiende inkijk in de moeilijk toegankelijke meerstemmige wereld van het Chinese buitenlandse beleid.
China’s foreign policy contradictions | Tim Nicholas Rühlig | Oxford University Press | april 2022 | paperback €73,89 | 320 pag. | ook verkrijgbaar als e-book | ISBN: 9780197573303
Heldere boekbespreking met rake observaties. Zelf had ik de indruk dat de auteur van het boek niet zo geïnteresseerd is in het vinden van verklaringen van de door hem vastgestelde tegenstrijdigheden in China’s buitenlandbeleid. Dit blijkt uit het ontbreken van een bespreking van de verschillende actoren die betrokken zijn bij de totstandkoming en uitvoering van de Chinese buitenlandpolitiek (en het negeren van de rijke academische literatuur hierover). In plaats daarvan lijkt Rühlig zich vooral te willen richten op de vraag welke gevolgen de door hem geïdentificeerde tegenstrijdigheden in het Chinese buitenlandbeleid hebben voor de huidige ‘wereldorde’. Een interessante vraag, waarop het boek m.i. echter geen overtuigend antwoord biedt.
Mijn eigen beoordeling van dit boek is te vinden in een recensie die ik voor International Affairs schreef naar aanleiding van een paneldiscussie met de auteur in april 2022. Zie: https://doi.org/10.1093/ia/iiac208 (vooralsnog is helaas alleen de inleiding vrij toegankelijk; het overige deel zit tot april 2023 achter een paywall, maar op verzoek deel ik graag een kopie van het artikel.) Tegen Rühlig’s aannames zou men verder nog kunnen aanvoeren (a) dat de door hem genoemde tegenstrijdigheden inherent zijn aan nationaal beleid; (b) dat dit dus voor elke opkomende wereldmacht geldt/gold – zo ook de VS destijds (zie bijv. Michael Hunt, Ideology and U.S. Foreign Policy, Yale 1987), en (c) dat zulke tegenstrijdigheden niet automatisch een bedreiging vormen voor de gevestigde orde. Dit alles blijft helaas onbesproken in het boek. Deze kanttekeningen sluiten aan bij het commentaar in bovenstaande boekbespreking op de methodologische verantwoording en conclusies van Rühlig’s studie.
Ik deel dus de mening dat de meerwaarde van het boek vooral ligt in de empirische informatie die het verschaft aan de hand van achtergronden, voorbeelden en citaten van beleidsmakers. Een en ander illustreert dat de Chinese internationale politiek, ondanks de stevige greep van de Partij, in de praktijk wordt vormgegeven door een verscheidenheid aan instituties en actoren, vaak elk met eigen (deel)belangen en variërende invloeden op het totaalplaatje. ‘China’ is niet de eenstemmige, monolithische kolos op een voorgeprogrammeerde ramkoers met het Westen zoals het vaak voorgesteld. Wel leiden de groeiende spanningen, escalerende reacties over en weer, en de daaraan gekoppelde percepties, sentimenten en ideologieën ertoe dat het daar steeds meer op gaat lijken en ook die kant uit beweegt. De echte vraag is dan ook of er voldoende politieke wil en vermogen bestaat – in China én in het Westen – om deze dynamiek te doorbreken.
Dank je, Victor Chang! Ik heb inmiddels ook jouw recensie gelezen, die op een aantal punten heel goed aanvult wat ik, als niet-specialist op het gebied van China en internationale politiek over het boek kon zeggen. Zelf schrijf ik als een geïnteresseerde leek die wil kijken of het boek interessant is voor een ontwikkeld lezerspubliek met bijzondere interesse in China. Ik richt me minder op onderzoekers en beleidsadviseurs die van China hun professie hebben gemaakt.
We zijn het duidelijk eens over de waarde van Rühlig’s werk om het empirisch detail dat hij biedt in zijn drie casus. Theoretisch en methodologisch is er zeker meer kritiek mogelijk dan jij en ik hebben opgeschreven.