Parallellen tussen SARS en COVID

Dit is een bijdrage over de Chinese reactie op COVID-19. Niet bijster origineel vindt u? Dat mag dan kloppen, het doet in geen geval afbreuk aan de relevantie van het onderwerp. Hoewel China, als initiële epicentrum van een globale pandemie, al meermaals het onderwerp was van uitvoerige analyses, snijdende kritieken en voorzichtige bewondering, loont het toch de moeite om nogmaals (kort) in te zoomen op China’s COVID-beleid.

Verschillende vragen blijven immers sluimeren. Waarom negeerde China de eerste zorgwekkende signalen van een ontkiemende epidemie? Had het dan geen ervaring met coronavirussen? Welke lessen trok de Chinese overheid uit de SARS-crisis? En waarom was de Chinese COVID-aanpak initieel aarzelend, maar later razend effectief?

De paradoxale lessen van SARS

In april 2003 erkende de Chinese overheid voor het eerst publiekelijk dat het ware aantal SARS-besmettingen lange tijd was verzwegen. Op dat moment woekerde het virus, hoewel minder besmettelijk dan COVID-19, al maanden schijnbaar ongestoord door meerdere Chinese provincies, en was de internationale gemeenschap al een tijdje gealarmeerd. SARS zou voor honderden doden zorgen, China’s internationale reputatie zwaar beschadigen, en de aanwakkerende economische groei sterk vertragen. Als reactie werden verschillende hooggeplaatste functionarissen, waaronder de burgermeester van Beijing, weggezuiverd. De communistische partij moest door het stof. Want naast de scherpe kritiek van buitenlandse commentatoren was ook in eigen rangen het oordeel onverbiddelijk. Een partijkrant als The People’s daily noemde China’s pandemie-responssysteem “klaarblijkelijk inadequaat en onvoorbereid”. Vooral de trage reactie, het obscurantisme en het algehele onvermogen van verschillende lokale overheden om de pandemie het hoofd te bieden, stootten tegen de borst. In China’s sterk hiërarchische bureaucratie, zo bleek bovendien, sijpelde cruciale informatie slechts mondjesmaat door. Een grondige renovatie drong zich op.

De regering van Hu Jintao en Wen Jiabao, China’s toenmalige machtstandem, leek in dat opzet te slagen. In 2007 werd de “Wet op Noodsituaties” aangenomen, sluitstuk van een vernieuwd “Crisismanagement Systeem”. Met dit geheel aan maatregelen zou China adequaat op nieuwe noodsituaties kunnen reageren. De vlotte overdracht van informatie tussen de verschillende bestuurlijke echelons, ontoereikend gedurende de SARS-crisis, kreeg hierbij een centrale plaats. Bovendien werd de cruciale rol van de lokale overheden sterk benadrukt. Voortaan moest ieder lokaal bestuur, geconfronteerd met een potentiële bedreiging van de volksgezondheid, relevante informatie terstond en in alle volledigheid doorgeven. Schoorvoetende reacties en weifelend ingrijpen zouden gesanctioneerd worden.

Dit was echter niet de enige les die de Chinese overheid uit de SARS-crisis meenam. De bestuurlijke reactie op de pandemie was gebrekkig gebleken, zoveel was duidelijk. Maar na de publieke knieval in april 2003, toen de centrale Chinese overheid de ernst van de situatie erkende en de teugels van het pandemiebeleid in handen had genomen, werd erg snel succes geboekt. Een hele reeks ingrijpende maatregelen wierp meteen vruchten af; al in juli van hetzelfde jaar was de epidemie onder controle.

De Chinese overheid zag zich bijgevolg geconfronteerd met een paradox. Doorgedreven centralisatie bleek gedurende de gezondheidscrisis immers zowel vloek als zegen. Een krachtige, centraal gestuurde aanpak was erg effectief om het virus te beteugelen, maar diezelfde centralisatie was moeilijk te verzoenen met een proactief, doortastend optreden van lokale overheden. Zo’n optreden vereist immers een bepaalde autonomie, een onbelemmerd delen van informatie en een uitgebreide beslissingsbevoegdheid in hoofde van lokale functionarissen.

COVID-19: déjà vu

Het relaas van China’s COVID-respons leest als een déjà-vu. Net als tijdens de SARS-crisis werden verontrustende signalen, uitgezonden door gezondheidswerkers zoals de betreurde Li Wenliang, doodgezwegen. Opnieuw reageerden de lokale overheden weifelend, stroomde informatie slechts mondjesmaat door. Opnieuw bleek de centrale overheid –later, wanneer de situatie onmiskenbaar bedreigend bleek— uitermate efficiënt in haar aanpak van de pandemie.

De Communistische Partij proeft vandaag de zoete smaak van de overwinning. In tegenstelling tot vele westerse landen is China er in recordtempo in geslaagd het aantal COVID-besmettingen terug te dringen en de economie te doen herleven. Toch heeft dit succes een bittere nasmaak. Bitter omwille van de vele vragen die blijven knagen. Was deze pandemie, bij een meer kordate aanpak in de vroegste stadia van de virusverspreiding, te vermijden geweest? Waarom werd de boodschap van klokkenluiders opnieuw genegeerd, ondanks de lessen uit de SARS-crisis? Waarom faalde het “Crisismanagement Systeem”, reageerden lokale overheden relatief traag? Waarom was de stroom van informatie binnen de bureaucratie zo gebrekkig? Het antwoord op deze vragen is complex, maar is voor een deel te vinden in de paradoxale uitkomst van de SARS-crisis.

Zoals eerder aangegeven leek China de eerste les van SARS ter harte te nemen. Het erkende formeel het belang van lokale autonomie en transparantie, cruciaal voor een vroege detectie en aanpak van iedere gezondheidscrisis. Maar die erkenning verdween recent naar de achtergrond. Ondanks de prominente rol van lokale overheden in het “Crisismanagement Systeem” evolueerde de Chinese bestuurscultuur de voorbije jaren in een andere richting. Het presidentschap van Xi Jingping, roerganger sinds 2012, wordt gekenmerkt door een nieuwe autoritaire impuls en doorgedreven centralisatie. Beijing heeft de teugels opnieuw strakker in handen, ten koste van lokale autonomie en verantwoordelijkheidszin. Die nieuwe realiteit ligt zonder twijfel mee aan de oorzaak van het initiële weifelen en het gebrek aan doortastend optreden in hoofde van lokale overheden, met name in Wuhan. Maar die realiteit heeft eveneens –en dat is cruciaal— bijgedragen aan de ongeziene mobilisatie van middelen, het radicale neerslaan van iedere besmettingshaard en de succesvolle beteugeling van de pandemie.

Aldus werd de paradoxale uitkomst van de SARS-crisis tijdens de COVID-pandemie bevestigd. De Communistische Partij, die geen aanstalten maakt om lokale autonomie en transparantie werkelijk aan te moedigen, lijkt daar vrede mee te nemen. Meer nog, vandaag is er geen mea culpa nodig. Centralisatie was tijdens de COVID-pandemie meer zegen dan vloek. De positie van het centrale partijbestuur weet zich door de feiten versterkt. Kordaat ingrijpen in crisistijd bedaart immers de gemoederen, doet de economie herstellen, en verstevigt finaal China’s geopolitieke positie. Het risico op een vertraagde reactie van lokale overheden bij de ontwikkeling van een nieuwe gezondheidscrisis, de eventuele reputatieschade, groeivertraging en slachtoffers, worden impliciet aanvaard.

Conclusie: geen nood aan verandering

Het lijkt niet erg waarschijnlijk dat de Chinese overheid een toekomstige gezondheidscrisis anders zal bemeesteren. Opnieuw, net als tijdens de SARS-crisis, stootte China’s “Crisismanagement Systeem”,  bij het uitbreken van de COVID-pandemie op zijn limieten. Opnieuw –en ondanks een ingrijpende vernieuwing— kon dit legaal raamwerk een vertraagde reactie niet voorkomen. De drang naar hiërarchische controle en centralisatie bleek sterker dan de formele erkenning van autonomie en transparantie. Opnieuw, net als tijdens de SARS-crisis, heeft de Chinese overheid gemerkt dat strakke, gecentraliseerde controle finaal een voordeel blijft. Het loont de moeite, het is zelfs aangewezen, om zelf de teugels in handen te houden. Want de overwinning smaakt zoet, en een bittere afdronk is snel doorgespoeld.

 

De komende twee weken besteden we binnen de serie “Scriptie van de maand” aandacht aan COVID-19 en China. Houd China2025.nl de komende dagen in de gaten voor meer blogs over dit onderwerp, met verschillende invalshoeken.

Heb jij zelf onderzoek gedaan naar een China-gerelateerd thema, en zou jij dit graag willen delen op China2025? Neem dan contact op met de redactie.