In mei 2014, vond er een ontmoeting plaats tussen President Uhuru Kenyatta van Kenia en premier Li Keqiang van China. Tijdens deze ontmoeting werd er een deal gesloten voor de bouw van een groot treinnetwerk tussen Nairobi en Mombassa, ook bekend als de Standard Gauge Railway (SGR). Dit geplande infrastructuurproject is onderdeel van China’s ‘Nieuwe Zijderoute’.

Discussies over de ‘Nieuwe Zijderoute’ benadrukken vaak een beeld van China als unilaterale speler die zijn ontwikkelingsagenda op ontwikkelingslanden legt, om zodoende zijn politiek-strategische positie te waarborgen. In zowel academisch als publiek debat wordt er echter ook steeds meer aandacht gegeven aan de rol van ontvangende landen in het actief aantrekken en beïnvloeden van specifieke Chinese projecten.

Zodoende is het ook relevant om te kijken naar de rol van verschillende Keniaanse actoren bij het SGR-project. BRI Monitor is hierbij een handige tool om te identificeren wat voor invloedsmogelijkheden er liggen voor hen, in de verschillende fases van implementatie. BRI Monitor is een organisatie die zich inzet voor versterking van het bestuur van ‘Nieuwe Zijdelanden’ in Zuidoost-Azië en rondom de Stille Oceaan. Daarbij hanteren zij een vragenlijst die mogelijke hiaten in bestuur zichtbaar maken, om zodoende lokaal bestuur te beschermen.

Discussiefase

Economische interacties tussen China en het Afrikaans continent hebben een intensivering ondergaan sinds het begin van de 21e eeuw. Dit komt misschien het meest duidelijk naar voren in het Forum over China-Afrikaanse Coöperatie (FOCAC), dat sinds 2000 iedere drie jaar plaatsvindt. Het vijfde forum, gehouden in Beijing in 2012, benadrukte het belang van trans-regionale transportnetwerken.  Deze nadruk paste binnen de plannen besproken in Chinese beleidsdocumenten over de ‘Nieuwe Zijderoute’. In 2013, toen President Xi de plannen aankondigde, benadrukte hij nieuwe handelsrelaties te willen aangaan met Afrika, en dat het bevorderen van trans-regionale connectiviteit essentieel was.

Tegelijkertijd was Kenia bezig met zijn meerjarige visie voor economische groei, waarbij het belang van infrastructuur benadrukt werd. Het rapport ‘Kenya Vision 2030’ beschreef daarbij dat private investeringen, in de vorm van Buitenlandse Directe Investeringen (BDI) nodig waren om de gestelde doelen te bereiken. De infrastructuurinvesteringen van de ‘Nieuwe Zijderoute’ paste hier uitstekend bij, en zodoende vond er een convergentie van ontwikkelingsagenda’s plaats. Deze convergentie had als resultaat dat de soevereiniteit van Kenia gerespecteerd werd, een waarde zeer van belang voor China vanwege China’s afkeuring van westers imperialisme in Afrika in de 20e eeuw. Echter, meest belangrijk gevolg van deze convergentie was dat Kenia autonoom handelde in het aantrekken van buitenlandse investeringen en benodigd privaat geld, en zodoende op macroniveau invloed had op de implementatie van een ‘Nieuwe Zijdeproject’.

Aanbestedingsfase

Wanneer we een niveau inzoomen en kijken naar de gesprekken tussen China en Kenia in de aanbestedingsfase, zien we echter een aantal andere mechanismes. In 2006 heeft Kenia’s verantwoordelijke aanbestedingsautoriteit constitutioneel vast laten leggen dat elke vorm van aanbesteding dient te gebeuren aan de hand van principes van ‘goede aanbesteding’. Concreet schrijft de wet voor dat een aanbesteding plaatsvindt volgens een procedure die eerlijke kansen biedt, transparant is en kostenefficiëntie waarborgt.

In het geval van de SGR, werd het project aanbesteed aan China Road and Bridge Corporation (CRBC) voor een totaalbedrag van 3.7 miljard dollar. De financiering voor dit project werd geregeld door een lening van de Keniaanse staat bij de Chinese Export-Import Bank (Exim-bank). Er miste echter transparantie over het verband tussen de gesprekken van enerzijds de Chinese staat en Keniaanse staat over de verstrekte lening, en anderzijds Kenya Railways en CRBC over de aanbesteding. Keniaanse overheidsdocumenten over de aanbesteding wijzen uit dat CRBC gekozen moest worden om de lening te ontvangen, maar enige motivatie voor deze keuze ontbreekt.

Daarnaast vond de aanbesteding niet plaats volgens een eerlijk proces, omdat er prematuur voor een ‘overheid-naar-overheid’ aanbestedingsprocedure gekozen werd, daarbij eerlijke competitie limiterende. Gebrek aan transparantie en competitie leidde tot minimale specificering van geplande kosten, met als gevolg dat kosten-efficiëntie niet gegarandeerd kon worden. CRBC werd aanbesteed om de civiele werken te verrichten, en Kenia zou een aantal ondersteunende taken op zich nemen. Echter een specificering ontbrak in de aanbestedingsprocedure, dit in combinatie met volledige Chinese controle over naleving, beperkte het zicht op of dit daadwerkelijk de meest kosten-efficiënte keuze was.

Bouwfase

Voor de uitvoering van de civiele werken had CRBC lokale arbeiders nodig. BRI Monitor identificeert twee belangrijke punten over deze uitbesteding. De eerste betreft het evenwichtig verdelen van voordelen. In de initiële plannen was vastgelegd dat zestig procent van de arbeiders van lokale herkomst moesten zijn. Daarnaast werd afgesproken dat al het benodigde beton geleverd zou worden door Keniaanse bedrijven, om zodoende de lokale bouwsector te laten profiteren.

Toen de bouw begonnen was, dreigde gebrek aan concretisering eerst de lokale bouwsector en arbeiders te benadelen, omdat de Chinezen toch beton vanuit elders invoerden. Na zware protesten, wist de bouwsector dit echter te stoppen met als gevolg dat de industrie groeide met 13.8 procent in 2015. In de bouwfase lag dus een cruciale rol voor lokale partijen in hun streven naar gelijke voordelen, en zodoende invloed in de uitvoering van de ‘Nieuwe Zijderoute’.

Het tweede punt betreft het spreiden van potentiële risico’s tussen de CRBC en de lokale gemeenschap. Om de invloed van de SGR te beoordelen werd er een studie georganiseerd naar implicaties voor het milieu en de sociale omgeving. De resultaten gaven aan dat de impact op beiden factoren groot zou zijn met het verlies van vruchtbaar land, bosbranden en andere ecologische gevolgen.

Er werden garanties gegeven dat het gebruik van land tot een minimum zou blijven, echter ontbraken concretisering en controlemechanismes opnieuw. Tel hierbij op dat het rapport gepubliceerd werd door een partner van CRBC, en men begrijpt dat de voorgestelde milieucommissie pas in 2015 actief werd, twee jaar na de start van de bouw. Potentieel was er hier dus ook veel invloed voor de lokale partijen op de uitvoering in het bouwproces, maar omdat vanaf het sub-macro niveau gekozen was voor partijdige onderzoekscommissies, werden de mogelijkheden voor invloed beperkt.

Concluderend zien we dus dat er mogelijkheden zijn voor lokale actoren om de uitvoering van een ‘Nieuwe Zijdeproject’ te beïnvloeden en dat het dus minder unilateraal opgelegd is dan vaak aangenomen wordt. Op sommige niveaus gaat dit voorspoediger dan op andere, maar het zekere pragmatisme waarmee de plannen van de ‘Nieuwe Zijderoute’ uitgewerkt worden, getuigt van een uniek proces voor elk specifiek project, waarbij de lokale context uiterst bepalend is voor de uitvoering.

 

Dit blog is onderdeel van de blogreeks “Scriptie van de maand”, waarin we studenten de kans bieden om hun onderzoek te delen met een breder publiek. Iedere derde donderdag van de maand besteden we aandacht aan een nieuwe scriptie, binnen een diversiteit aan onderwerpen. Houd China2025.nl in de gaten voor meer blogs over interessante scripties! Eerdere blogs in deze serie kun je hier teruglezen.

Heb jij zelf onderzoek gedaan naar een China-gerelateerd thema, en zou jij dit graag willen delen op China2025? Neem dan contact op met de redactie.